2020产权制度改革 对于农村集体产权制度改革情况调研报告

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　关于农村集体产权制度改革情况的调研报告

　为认真贯彻落实《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》精神，推进X乡村振兴战略实施，X街道组成专题调查组，深入到13个片区，对全街农村集体产权制度改革情况进行了专题调研，现将调查情况报告如下：

　一、推进农村集体产权制度改革的进展情况 按照上级工作要求，X街道组织涉及产权制度改革的街道、村（社区）工作人员参加全区农村集体产权制度改革动员部署暨培训大会，正式拉开全街农村集体产业制度改革大幕，以201X年4月合并前的村为单位推进工作，历经三易实施方案、建立组织架构、全域宣传发动、加强业务培训等前期工作，201X年12月底，完成了农村集体清产核资、农村集体资产监管管理平台录入工作。集体土地总面积63002.77亩，其中农用地54176.05亩。耕地面积按X市X区农业林业水利局颁发的农村土地承包经营权证实测面积统计；宅基地按人均不超45平方、每户不超160平方进行估算统计为4551.8亩；林地、农田水利设施用地、养殖水面、商服用地、公共管理与公共服务用地、交通运输和水利设施用地、未利用地，均根据社区实际上报面积填报。完成6084户19077人集体经济组织成员认定。

　为做好农村集体产权制度改革工作，X街道做了大量富有成— 2 —

　效的工作。一是高度重视、高位推进。农村集体产权制度改革工作启动后，从街道到村（社区），均由党组织书记任组长，全体班子成员为副组长，全面负责此项改革工作。制定出台了《农村集体产权制度改革工作实施方案》，配套出台了村级集体经济组织成员认定等多个指导意见，进一步细化明确，街道先后3次召开专题会议，安排部署，并组织专班，深入实地督导，业务培训到村组，工作武装到骨干，促进了工作落实。二是全域宣传、全面发动。宣传入眼，采取宣传悬挂宣传横幅、电子显示屏滚动播放、村务公开宣传栏张贴、微信发送；宣传入耳，街道、村（社区）层面均组织召开动员部署会、工作推进会、工作调度会等；宣传入手，印发农村集体产权制度改革“十问”及“致广大村民的一封信”等宣传资料5000份。三是清产核资、清人分类。按照严肃认真、严格细致的要求，各村（社区）与清产核资工作的会计事务所紧密配合，完成清产核资，摸清了农村集体资产的家底,家底清，底数明，并制定和完善了资产保管、资产使用、资产处置等制度，为有效防范集体资产流失，成立集体股份经济合作社、发挥资产作用打下了良好基础。通过核定农村集体经济组织成员身份，把集体资产确权到户，实现了集体经济组织成员对集体资产的占用使用和收益分配的权利，拓宽了农民的增收渠道，为农民共享农村改革发展成果找到了可行途径。

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　二、推进农村集体产权制度改革的现实需要 X街道村级集体经济实力普遍不强，严重影响农业农村现代化建设和乡村治理体系的构建。目前，农村集体经济面临的困难和问题，主要表现在：一是发展底子薄。村集体经济基础差，处于起步阶段，小打小闹的多，绝大部分村集体经济仍然主要依靠政府“输血”，自身“造血”功能尚处于发育期。比如成立合作社走在全街村（社区）前列的汉回村，2014年流转农户土地20余亩，成立蔬菜合作社，每年仅能保持收支平衡。二是发展后劲弱。绝大部分村集体经济组织收入来源渠道单一，缺乏企业带动、产业支撑，只是依靠土地流转、出租原村办企业、村部等增加村级集体经济收入，或者没有收入来源。集体经济收入都在10万元以下，5万元以下的薄弱村占到71%。三是资产资源利用低。绝大部分村集体的土地、山林和荒地等资产资源价值低，经济效益转化成本高，村集体资产资源盘活利用率普遍不高。四是村级负担重。村级公共事业建设资金只能靠上级拨款和到外争取资金，村级负责债务重。薄弱的村级集体经济和沉重的债务负担使村级日常运作较为艰难。因此，理清农村集体经济分配关系，确立农村集体经济组织的市场主体地位，深化农村集体产权制度改革，探索集体经济新的实现形式和运行机制，是促进农业发展、农民富裕、农村繁荣的重大举措。

　三、推进农村集体产权制度改革的困难较多 — 4 —

　虽然我街农村集体产权制度改革取得了阶段性成效，但是随着改革的深入，一些深层次问题逐渐凸显，需引起高度重视，进一步研究解决。

　1、三个不明确 一是法律主体地位不明确。农村集体经济股份合作社是由农村原来政社合一的体制衍生而来的，既不是单纯财产的集合，也不是单纯的人的集合，而是兼而有之。股份合作社成员的权利有身份性质的社员权也有财产法性质的收益分配权。农村集体经济股份合作社既不是《公司法》规范的公司，也不是《农民专业合作社法》规范的农民专业合作组织，虽然区农业农村局会对村（社区）股份经济合作社发放登记证书，也只是一种过渡性办法，农村集体经济股份合作社在进行经营、管理等经济活动时面临法律和政策风险，不利于持续健康发展所以农村集体经济股份合作社的法律地位还不十分明确，使得农村集体经济股份合作社在进行经营、管理等经济活动时将面临很大的法律和政策风险，不利于持续健康地发展。二是具体操作方式不明确。进行集体经济产权制度改革，一项非常艰巨的任务就是用什么标准将集体资产量化到社员名下，从而建立按份共有的新的产权制度。村集体经济股份合作组织关于集体股、个人股、劳动股和基本股的比例关系，以及人员的界定等还没有规范的标准和依据可参照。三是发展出路问题不明确。股份制合— 5 —

　作社作为新生的市场主体，本身还比较弱小，在管理体制、运行机制、市场开发、产业发展、经营人才等方面还存在许多问题和不足，普遍存在缺资金、缺技术、缺管理、缺信息等问题，对推动农村土地的适度规模经营和农户家庭经营能力及水平的提升产生较大影响，要发展成为有活力和竞争力的独立的市场主体、带动村集体经济发展、农民增收还需要政府的大力扶持和引导。

　2、三个怕心态 部分干部在利益权衡、社会稳定上的顾虑多，怕承担责任，尤其是一些基层干部的思想认识方面还有一些障碍。有人对产权制度改革的态度用“三怕”来概括：“一怕难，二怕乱，三怕自己没事干。”一怕难。部分村干部对改革认识上有局限性、畏难情绪，特别是地处偏远的所在村组干部，集体资产少、集体资产增值困难等原因，对改革缺乏积极性，满足于完成任务，推进过程中统筹力度不够，未结合实际制定方案，改革的目的、内容、阶段性目标和长远目标不够细化，对改革后期成果的运用缺乏统筹规划和具体指导。二怕乱。一些片区领导班子不团结，干部群众关系紧张，当地村级组织又都担心改革可能带来一些不稳定因素，而且，特别是在一些改革操作细节还有待于明确的情况，推进改革会激化现存的各种矛盾。三怕没事干。一些掌握了集体经济实际支配权的基层干部为维护既得利益不— 6 —

　愿意进行改革。有的认为认为如果进行集体经济产权制度改革，让社员群众成了集体经济的主人，自己就丢掉了实权，对改革存在一种惧怕心理，不愿意进行改革。

　3、三个不配套 一是能力素质不配套。村级集体经济发展缺能人、缺思路。当前大部分村“两委”主职干部年龄偏大，观念较为落后，发展集体经济意识缺乏。有的村干部虽然干事热情很高，但缺乏经营管理经验和知识体系，对如何整合现有资源、理清发展思路、探索发展模式的能力极为缺乏，无力发展村集体经济。二是运行机制不配套。改革工作涉及的面广、历史时间长、专业性政策性强，又涉及到每一个农民的切实利益，基层缺乏相关的改革经验，而国家、省、市、区层面都没有明确健全股份合作社内部运行机制的指导意见。截至目前，村（社区）基本对集体经济组织的法人地位、治理机构、市场经营、监管平台、红利分配、财务管理、股份转让、涉农投资股份量化等缺乏具体的可操作的管理办法，股份合作社成立后如何运行和改革成果如何运用成为迫在眉睫需要研究解决的问题。三是扶持政策不配套。国家尚未出台有关集体经济组织发展的扶持政策和税收优惠政策。在成立股份合作社后，税务部门不认可股份合作社的主体资格，不予以减免税收，股民分红，要缴纳20%个人所得税，影响分配兑现。

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　4、三个不完善 一是集体经济组织治理结构不完善。股份合作社是独立的经营实体，是集体经济成员按股份组成的经济组织，通过章程、股东大会、董事会、监事会独立行使法人权利。而村委会是农村居民的政治自治组织，是行使村公共服务组织的管理工作。如何实现“政”“社”分开，是一个需要不断探索的重大课题。二是股份合作制内部治理机制不完善。由于农村股份合作制是在传统农村经济体制内部发育而成的新的经济形式。对于现代企业制度构架下的董事会、监事会、股东大会的运作还有一个学习、熟悉并不断完善的过程。三是村级集体资产开发利用不完善。村级集体资产开发利用率低，受制约多。许多村（社区）自然资源丰富，但存在开发利用率低、受制约多的问题：受土地政策制约，无法开发；村小组掌控资源，村集体无法管理；资源使用者素质偏低，利用方式原始；开发资金短缺，管理者经营能力薄弱；一些原在集体土地上的乡办、村办企业、学校、公益性单位、水利设施等资源性资产方面，由于历史原因，存在资产权属争议性问题，需要进一步认定确定。这些因素导致村级集体经济发展滞缓。

　四、推进农村集体产权制度改革的几点建议 农村集体产权制度改革是农村生产关系的一次深刻变革，是农村集体经济利益的再分配。随着乡村振兴战略的实施，“美— 8 —

　丽绣乡，五彩X”建设进程的加快，深化农村集体产权制度改革任务还很艰巨，既要解决“有没有”的问题，还要解决“好不好”的问题，更要解决“强不强”的问题。为此，结合调研情况，就下一步稳妥推进、深化此项改革，提出以下建议。

　1、坚守正确改革方向，推进合作社建起来 农村集体经济组织产权制度改革的意义，在于还权于民、还利于民。坚持在党委和政府领导下，继续稳定和完善农村基本经营制度，以保护农村集体经济组织和农民群众合法权益为核心，以农村产权制度创新为主线，以股权配置、界定和流转为突破口，以创新农村“三资”运营管理机制为要求，积极探索集体经济的有效实现形式。坚持农民自愿、自主的原则，最大限度尊重农民的意愿与创造，充分调动广大农民群众参与改革的积极性。尤其是在推进量化股权、成立合作社等重要环节，要将公开、公正、公平精神贯穿于全过程，充分发挥民主参与、民主决策、民主监督的作用，依法保护村级集体经济组织成员的合法权益，确保改革沿着正确方向，取得预期成效。

　2、构建现代产权制度，推进合作社活起来 推进产权制度改革的本质，在于将“共同共有”变为“按份拥有”。为此，要重新确定集体经济组织的发展定位，明确其市场主体地位，构建起“归属明确、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。推进资产监管从严化，根据清产— 9 —

　核资结果，建立资产、资源台账，健全资产登记、保管、使用、处置等制度。加快资产价值货币化，将村级集体经济组织所有资产的价值以货币形式体现，明晰集体资产的产权归属。推进资产产权股份化，把经营性资产分为价值均等的若干股份，分配给所有集体经济组织成员，明确每个成员相应的收益分配权，全面推动“资产变股权、农民当股东”的积极转变。实现组织形态现代化，引导集体经济组织进行股份合作制改革，借鉴和引入企业管理模式，明确村集体公司运营模式、收益分配、财务管理等制度，实行区、街、村（社区）三级联动，共同监督管理，做好帮扶、教育培训和监管工作，让合作社顺利度过“成长期”，推动集体经济组织真正成为自主经营、独立核算、自负盈亏的市场竞争主体，建立起与市场经济体制相适应的集体资产营运机制，保障农民群众合法权益和村集体利益。

　3、加大帮扶支持力度，推进合作社富起来 一是推进两个组织分离。要加强村（社区）党支部、村民（社区居民）委员会与农村股份经济合作社经营管理人员交叉任职、财务管理等相关问题的研究，出台规范性指导意见，全面创新“社企分离”的管理机制，逐步建立以股东大会、董事会、监事会和所有权、决策权、经营权、监督权等为主体的“三会四权”制衡机制，实现居民自治与集体资产经营管理的“社企分离”，构筑强有力的内部约束机制，确保集体资产安全运— 10 —

　行。二是强化多重政策支持。政府职能部门要加强对农村集体经济的组织指导和专项服务，加大扶持力度，在“两安”用地、项目申报、税费减免、财政投入、融资借款等方面给予政策优惠，确保农村集体经济组织产权制度改革的稳步推进。打好“造血＋补血＋活血”组合拳，从资金保障、民间资本、协调信贷扶持、化解不良债务、加大帮扶、加强法制保护等方面发力，支持企业与合作社建立多种形式的利益联结机制，所得利润优先确保集体经济积累和成员社会保障，提升合作社经济实力、发展活力和服务带动能力，将合作社打造成实施乡村振兴战略、把小农户引入现代农业发展轨道的重要力量。三是激活各类生产要素。要加强各类农村产权流转、抵押、交易、融资担保、市场建设等问题的研究，探索有效实现形式，真正激活农村各类生产要素，增强农村集体经济发展活力，促进农业发展、农民富裕、农村繁荣。