— 1 —
城市有机更新调研报告
什么是城镇老旧小区?未见有明确的定义。“老”是可以用年限来量化的,而“旧”却难以划定量化标准。但又似乎已约定成俗,不言自明。那是一片处于现代化高楼大厦环绕的形如山间盆地的多层建筑区,它们建成年代久远,平面布局紧窄,房屋多为砖混结构,墙皮剥落污秽,生活基础设施简陋,排水沟管破损渗漏,強弱电线如网牵挂,违章建筑形态百出,空坪隙地种菜种瓜,道路坑洼,绿化凋零,车进无停地,人进无卫门,……。这些居住条件与居住环境欠佳的老旧小区如今居住的主要是原商业和厂矿企业的职工及家属,也是一些低收入人群。
对老旧小区进行提质改造,是党和国家正在大力推进的重大民生工程。中央政治局会议、中央经济工作会议、总理《政府工作报告》,都将其作为重大工作任务予以布置。其中,李克强总理在2019年《政府工作报告》中指出:“城镇老旧小区量大面广,要大力进行改造提升,更新水电路气等配套设施,支持加装电梯,健全便民市场、便利店、步行街、停车场、无障碍通道等生活服务设施”。2020年,总理再次在《政府工作报告》中明确提出了今年的改造目标,要“新开工改造城镇老旧小区3.9万个,支持加装电梯,发展用餐、保洁等多样社区服— 2 —
务”。在国家的促推下,各部委各省市积极行动起来,纷纷出台相关政策支持、层层制定所辖区域的“社区提质提档三年行动规划”。
老旧小区是城市肌体不可分割的一部分,老旧小区的改造就是城市的更新改造。如何改造?X省委常委、市委书记X在出席X市“社区提质提档三年行动”总结暨城市有机更新工作推进会时强调,要深入贯彻落实习近平总书记关于城市工作的系列重要指示精神,站在对历史负责、对人民负责的高度,全力推进城市有机更新工作,坚持全市“一盘棋”,加大工作统筹力度,要以实干善为的担当抓城市有机更新,讲好X有机更新的精彩故事。城市有机更新,“有机”何在?本文以X市老旧小区改造为例,浅析城市更新“有机”之道。
一、顺应民心,消除孤岛效应。
我国城市通过大刀阔斧、大拆大迁、大手笔的扩张建设之后,整体结构己趋平稳平衡。老旧小区地处背街小巷,是城市大兴建设的边缘地带,更是房地产开发商眼中不能为资本创造最大利润的残余地段。它们是隐于高楼大厦背后的城市孤岛,在老百姓眼里,这是城市更新被遗忘的角落,但它却是城市不可分割的部分。
基于当年建设时的社会经济条件,这些老旧小区建设标准不高,基础设施简陋缺失、功能不全。经过几十年的风雨侵蚀,— 3 —
人居环境更加脏乱差,已严重影响居民的基本生活,群众改造意愿十分强烈。
老旧小区改造,一头牵着居民的幸福,一头牵着城市的发展。但重头在顺应民意,改善民生。改造目标是努力完善老旧小区的配套设施、提升服务水平、改善居住环境,让老百姓生活得更方便、更舒心、更安心、更具幸福感,从而消除孤岛心理,同享城市发展成果。所以本次小区改造,彻底改变以前事先保密,然后自上而下下达任务的方式。坚持“群众事、群众办”的理念,建立问题共找、方案共定、资金共筹、改造共管、效果共评、成果共享的工作机制。以社区为主,与政府委派的中介机构成立调查组,走家串户,深入调查,广泛征求居民意见。
以本次X改造试点小区为例,调查组深入X小区、X小区、X小区、X小区、X小区、X小区六个老旧小区,对89栋3551户居民进行了入戸政策宣讲,同时向其中五个小区发出调查问卷2565份,收回有效问卷2334份,占90.99%。查清了小区住宅始建年代与小区现状,掌握了居民改造诉求。改造方案也将全部公示,继续征求意见,并争取能改尽改、尽力而为、量力而行。由于动机纯正,方式公开透明,小区居民深感“孤岛”不孤,从而积极配合,大力支持,为后续改造方案的制定与实施打下了坚实的群众基础,同时也更体现了政府的责任担当。
— 4 —
二、小区基础设施提质,大力提升市政资源利用率 改革开放四十多年来,X城的更新改造一直进行时。通过对市区的重新设计规划,X老城区从河东跨过湘江直扑河西,已拓展出与X、X、X、X、X五区老城同等面积的湘江新区,城南城北均衡发展。一条芙蓉大道贯通南北,成为全国比长安街更长的市政大道。无数的市政主次支路以及已建与即将建成的7条地铁基本构成大小井字型纵横交织,各类桥隧又将这些交通线紧密相连,形成无处不通达的路网。现代化新型居民小区、学校、医院、大型商场与便民生鲜市场沿路合理布置。给排水与天然气管网、强弱电线网市内全复盖。市政基础设施先进而完备,供给与社会经济民生需求达到了新的平衡。
X市内老旧小区的提挡提质改造,就是对小区内原低劣的基础设施进行质量提升,对跑冒滴漏及安全隐患严重、功能丧失的给排水、强弱电、天然气管线加以整改更换,并与市政公共管线对接。对残破、窄狭的道路加以整修拓展,使其宽度、净空、转弯半径能满足救护救援等特种车辆通行,并与城市慢行系统衔接。如此,对小区而言,能更有效地满足对市政基础设施的需求,贴身幸福感油然而升。对市政基础设施而言,不增容、不打破己有供求平衡关系,就能为小区提供更高质量的有效供给,大力提升市政资源利用率。
三、留住记忆,永葆城市机理 — 5 —
X城始建于春秋战国时期,城史约2400余年。她不仅因拥有X文明和X文化,以及X、X简牍、X书院等等在中国具有重大影响力的历史文化遗迹和无数名人巨匠,当之无愧地成为首批国家历史文化名城;又以毛泽东、刘少奇为代表的大批无产阶级革命家从X走出,缔造了一个新中国;还有那些五里牌、银盆岭、东瓜山、砂子塘、浏城桥、井湾子等等一个个散发浓郁乡土气息的地名;不怕辣、辣不怕、怕不辣的生活习惯;呷得苦、霸得蛮、耐得烦的坚韧执着;潮宗街、都正街、太平街、化龙池那些白墙黛瓦、雕花格窗、被鞋底磨得光滑铮亮的麻石板路;还有,在国家一穷二白的初创时期,为国计民生作出重大贡献的裕湘纱厂、X橡胶厂、X机床厂、X重型机噐厂等等大批国有企业,他们是共和国的长子,是今天国家雄伟经济大厦的奠基石与X的工业记忆。等等,正是这些山水城池、地名建筑、厂商店铺、街巷俚语、人文情状、信仰追求,经过如此漫长的历史沉淀,形成了特有的X名片、X风貌、X气质与X精神,并形成了综合的永不磨灭的X城市肌理。
如今的新X,虽然牌已拆、岭已平,塘填湾直了,老国企的一代使命已经完成而又改制新生了。但只要名还在、地还在,乡愁与记忆就不会泯灭,而城市肌理更是一个城市的灵魂永远不会离弃。在X市将要改造的一千多个老旧小区里,处处都蕴藏着老X无形而又可真切感受到的X不散的灵魂。于是,改造方案— 6 —
均遵循着一条铁定的原则:改造前,必须首先摸清老旧小区的历文化资源、特色风貌、古树名木,把老旧小区改造与历史城区、历史文化街区、历史建筑创新保护利用结合起来,维护X具有个性化标志性的传统风貌、江南山水洲城的地域特色、昂扬奋进不言后撤的人文精神,永葆X城市肌理。
四、系统治理,长效经营 老旧小区改造其实早就进行过,很难给定一个准确的起始年代。因为,居住小区建成时间久了,相关配套的水、电、气、路等生活基础设施老化破损了,当严重影响到居民的正常生活时,自然要进行改造更换。但这是属于“头痛医头、脚痛医脚”的被动式零星更新改造。自2018年X市被列入全国首批老旧小区改造试点城市后,便开始了成批量的老旧小区提质提挡改造。小区改造项目都经过了立项、设计、编制可行性研究报告、专家评审等程序,使居民小区由零星被动变成了批量的与有意识的主动。但内容仍限于排水系统的修补疏浚、杂乱电线的整理绑扎、毁损道路的硬化或白改黑的铺装、门面招牌的统一规划制作等等中的一项或几项。这种改造,不可避免地存在着这次改了这几项,下次又要改另外几项的循环往复的现象。
本次老旧小区改造,一个原本由各地自行视情而为的常规工作,变成了从中央到地方的全国范围的统一国家行动。国家住建部、发改委、财政部等各部委制定标准、安排年度计划。— 7 —
各省级负总责、市县级负具体责任,统筹社区居委会、业主委员会、物业服务公司共同推进小区改造,构建“纵向到底、横向到边、协商共建”的城市治理体系,打造共建共治共享的社会治理格局。从技术层面,将老旧小区改造内容分为基础类、完善类、提升类三类。其中,基础类改造是满足居民居住安全需要和基本功能需求的改造,内容包括违建拆除、房屋公共部分修缮、给排水设施、供电设施、通讯设施、供气设施、环卫设施、照明设施、消防设施、电梯与无障碍设施、围墙大门、道路以及与小区直接有关的相关城市基础设施等13大项129小项。基础类改造内容为必须改造内容,符合改造条件的应全部进行改造;完善类改造是满足居民改善型居住功能需求和生活便利性需要的改造;提升类改造是丰富社会服务供给的改造。完善类和提升类改造内容为鼓励改造内容,可结合老旧小区实际情况和小区群众意愿选择性进行。分别有5大项58小项和4大项22小项。三大类共有22大项209小项,改造内容是从基础设施、建筑修缮、公共设施、环境治理、便民设施、社会治理等全方位的提质,不仅系统全面,而且要按照“美丽宜居新X”的标准进行验收,确保十年内不落后、不再改造。通过党建引领,智慧社区建设和智能化物业管理,实现改造后的老旧小区旧貌换新颜,长效运营,行稳致远。
五、渐进实施,开发利用并举 — 8 —
X市是住建部2019年首批15个老旧小区改造试点城市之一,通过调查摸底,建立了小区改造项目储备库,并从中甄选出6个具有代表性的老旧小区作为首批改造试点项目。2020年6月总结首批试点项目经验后,再根据小区老旧程度和改造的轻重缓经急,分批实施、渐进推开全市老旧小区改造。老旧小区改造虽有多种资金筹措渠道,但政府支持仍然是重要的资金来源。如果大规模一齐上,支持资金积少成多,势必造成政府巨大的财政圧力。渐进式推进,量力而行,既能使财政支付责任在财政承受能力之内,同时又平滑了各年度的财政支出。
综观X市内的老旧小区,大部分都多少存有一些可开发利用的资源,但要去调查发现,开拓思路利用。一是土地资源。X市的老旧小区都是原工商矿企业在国家困难时,大家筚路蓝缕,在重生产轻生活指导下建造的家属区。这些家属区选址不讲究、地块不规则、布局不规范,小区内可开发的土地资源多是一些面积不很大的空评隙地,如不规范的简易球场、原材料货物的堆卸地、房前屋后的零星边角地块。二是公共房产资源。如原单位的办公场所、礼堂、食堂、工场或仓储库房、公共浴室与开水间、公共厕所与垃圾站等。三是原房主子女已长大外出工作,老人随子女外住或过世,留下的闲置房子可成为能调节置换的房产资源。上述资源现在正为一些摊贩、小商店、小旅社、麻将室、流动租住人员,甚至鸡棚鸭舍菜地杂屋间等违章建筑— 9 —
所占用。这些占用的资源十分低效,或完全无效。
为此,要通过政府、社区、居民的共商共议,以合理、充分、高效利用这些有限资源为目的达成共识。聘请专业规划设计单位,根据本地域的城市规划条件,在拆违、置换与拆除低效公共建筑后的小区平面上,围绕不可动资产进行水电气路的重新设计布局,尽量腾出空间扩充路面,建造地面或立体停车场、绿地与休闲健身用地,有条件的地块还可以新建符合城市规划的小体量的小区自用建筑。在不扩增占地面积的情况下,将原为一二层的建筑适当加层,以提高该地块利用率,增加房产资源。然后,将服务小区改造的可支配房源进行整合、调整,提升质量,重新规划成服务本小区为主、惠及周边的便民超市、康养托幼、保健美容、快递配餐等经营性场所。认真挖掘、开发出这些资源,同时规划好、高效利用好这些资源,改造之后的老旧小区就有了健全的造血功能,后续的保养维护就有了可靠的自有资金保障。
结束语 城市有机更新是区别于以往城市外延式扩充并必然带来大拆大迁大搬家大变样的城市更新模式,是在我国城巿高速发展后的经验总结。当城市外延扩充已建立新的稳定平衡以后,就要强化城市内涵的提升。老旧小区是城市肌体不可分割的部分,对老旧小区的有机改造就是提高城市内涵,畅通城市经路脉络,— 10 —
完善功能匹配,避免大拆大迁大搬家产生大量建筑垃圾和扬尘造成的重大环境污染风险,以及征收补偿诉求不满足带来的重大社会稳定性风险。因而,老旧小区的有机改造是城市有机更新的重大举措。我们应以习总书记关于城市工作重要指示和新发展理念为指导,在老旧小区改造上,多寻“有机”之道,共同缔造幸福美好家园,讲好城市有机更新的精彩故事。
相关热词搜索: 调研报告 有机 更新