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关于脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的调查与思考
习近平总书记强调：脱贫摘帽不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。在2020年实现区域性整体脱贫后，抓好脱贫攻坚和乡村振兴有效衔接，是巩固脱贫成果，接续推进乡村振兴战略，统筹做好新时代“三农”工作的一个重要课题和一项紧迫任务。基于此，我深入6个县市区调研，进行系统分析与思考，总体看法是：区域性整体脱贫后，巩固脱贫攻坚成果的工作压力仍然不小，五年过渡期内的扶贫政策和措施要更加精准，以防止返贫和新增致贫。实施乡村振兴战略要与巩固脱贫成果统筹谋划、一体推进，建立长短结合、标本兼治的工作机制，逐步将减贫纳入常规贫困治理轨道，通过实施乡村振兴战略，解决后扶贫时代的贫困问题。
一、脱贫攻坚与乡村振兴战略实施情况 我市是一个集老区、库区、山区于一身的重点贫困地区。2014年以来，全市上下深入学习贯彻习近平总书记扶贫开发重要战略思想，始终把脱贫攻坚作为最大的政治责任和民生工程，聚焦“精准”方略，抓重点、补短板、强弱项。经过近6年的整体推进，“两不愁、三保障”目标基本实现，贫困群众教育、医疗、住房、饮水和社会保障等各方面条件显著改善，全市38.3万贫困人口全部脱贫，192个贫困村全部出列，3个贫困县全部“摘帽”，实现— 2 —
区域性整体脱贫。
在决战脱贫攻坚的同时，同步谋划推进乡村振兴战略，2018年制定出台《关于推进乡村振兴战略实施的意见》《乡村振兴行动计划和五年规划》等文件。以农村人居环境整治为切口，扎实推进“五个三”重大生态工程和“五线五治”为重点的百日攻坚、百日巩固等行动，到2019年已完成144个行政村农村人居环境整治任务。坚持以点带面抓好示范，以3-5年为周期集中建设一批美丽乡村，“生态宜居”已成为全市乡村振兴的重要支撑点。
二、脱贫攻坚与乡村振兴面临的主要问题 （一）产业发展仍然不强。一是产业同质化问题突出。一些地方急于求成，发展产业一哄而上，将扶贫资金投向周期短、见效快的产业项目，虽然短期内效果明显，但长期来看，产业特色不足、同质化问题严重，抗风险能力弱。比如，2014年白芨市场价格被炒至240元/斤左右，在高收益驱动下，不少老百姓跟风而上，大规模人工种植白芨，目前白芨价格每斤仅10元左右。二是产业档次低、链条短、融合不够。主要是猪、牛、羊养殖，茶树、果树、蔬菜种植等传统农业，大部分售卖产品为鲜肉鲜果等生产链底端产品，产品附加值不高。三是产业品牌杂而不响。品牌缺少整合和统筹管理，本土品牌之间竞争内耗，对外宣传无法形成合力。比如，全市茶叶品牌几十个，但在全国有名气的寥寥无几。
（二）市场主体培育仍然不够。一是农业投资周期长、回报— 3 —
慢。自然风险、技术风险、市场风险较大，市场主体“不会投、不想投、不敢投”现象比较普遍。二是土地瓶颈制约仍然突出。山地丘陵占全市自然面积的83.6%，人均耕地面积约1亩，低于全国平均水平，土地总量少，且分布零碎。农村“宁可抛荒、不可失地”的观念普遍存在，很多农民不愿流转土地经营权。三是农村投资抵押难、融资难。农村土地经营权和地上附着物抵押贷款额度低、变现难，农村征信体系不完善，农村金融服务供给不足，导致农村市场融资能力弱。四是营商环境有待优化。少数乡（镇）政府存在“缺位”和“越位”现象，有些群众契约精神有待提高。比如，有的村民与市场主体签订了土地流转合同，但不按条款执行。
（三）农村建设仍然滞后。一是乡村规划较为滞后。大部分乡镇尚未编制出台总体规划，只有极少数村编制了村庄规划，导致乡村发展无序。二是道路建管体制不健全。按照“四好农村路”建设标准，省级仅“以奖代补”造价的40%，地方配套资金缺口大，导致公路建设标准不高、质量不高。农村公路养护方面，省级每年支持地方养护资金仅500元/公里，用于人工都不够，养护资金紧张。三是水利、电网和通信网络等基础设施有待完善。农村生活电压不稳、生产用电供给不足，农村线路“蜘蛛网”问题仍比较突出；季节性缺水在偏远乡村依然存在；农田水利设施建设缺乏全域治理的系统思维，尤其是一些大型灌渠分段立项、建— 4 —
设和改造，没有发挥整体效应。通讯和网络方面，依然存在覆盖面不全、信号不稳、网络质量不高问题。
（四）内生动力仍然不足。一是少数农民主体意识不强。扶志问题没有得到有效解决，“干部干、村民看”现象依然存在。调研发现，某村农民专业合作社，贫困户名义上以土地、劳动力入股，每年每人可获得几百元分红收入，但实际并未参与产业经营发展。少数村民不配合甚至阻挠村里统一规划建设。二是基层党组织带动力不强。有的村干部对乡村振兴怎么干缺乏具体工作思路，对国家政策、资金过度依赖。有的基层党组织带动群众致富能力不足，村集体经济收入来源主要是光伏发电收益、集体资产出租产生的租金或生态补偿款等，与主导产业关联度不高。三是农村各类人才紧缺。农村党组织人员构成老龄化问题突出，村支部书记难选。大量青壮劳力外出务工，农业生产、经营、管理等方面高素质人才紧缺，农民劳动技能水平普遍较低。
（五）返贫风险仍然存在。经调研，因病（残）、因灾和因学是主要致贫、返贫原因。特别是一旦罹患大病或重病，在现行防贫机制下，返贫几乎不可避免。疫情和洪涝等灾害和政策变化，也可能导致部分贫困群众收入骤减，存在返贫、致贫风险。
三、几点思考和建议 （一）推进重点领域有效衔接 1. 做好机制衔接。保持脱贫攻坚时期的组织体系、工作机制— 5 —
“十四五”时期内稳定不变，把欠发展问题和不断出现的新的贫困问题，全部纳入乡村振兴战略来解决。在领导体制上，从“五级书记”抓扶贫向“五级书记”抓乡村振兴转变，乡村振兴战略要继续作为各级党组织的重要工作，脱贫攻坚过程中建立的组织架构要继续有效运行。在帮扶机制上，将现有的脱贫攻坚驻村工作队就地转为乡村振兴工作队，继续选派“第一书记”，已经建立的帮扶关系和包保机制要继续运转，做到“脱贫不脱帮扶”。
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做好政策衔接。坚持五年过渡期内帮扶政策相对稳定与动态调整相统一，对现行扶贫政策进行全面梳理，稳妥逐步推动政策由特惠性向普惠性转变，由精准帮扶向共同富裕转变。比如，医疗政策方面，保持过渡期内医疗政策不变，再逐步推动“985”报销政策向农村低保、五保困难群众和其他存在因病致贫返贫风险的群众覆盖。比如，产业奖补政策方面，扩大对以村集体经济组织、农民专业合作社等为主体的、符合本地发展规划的、有一定规模的产业奖补，发挥奖补资金对产业布局的引领作用。比如，教育、就业、住房和民生保障等政策，保持现有力度不变，保障范围逐步扩大到所有农村符合条件群众，纳入乡村振兴常规性政策范围。
3. 做好规划衔接。一是适时对现有我市乡村振兴规划（2018-2022）进行中期评估，结合全市“十四五”规划要求，适当调整阶段性目标和路径。二是建议各县市区组织专业力量，— 6 —
逐村“把脉会诊”，结合乡村自然风貌、资源禀赋和财力条件，编制“老百姓看得懂、好实施、能落地”的规划。三是注重规划前瞻性和严肃性，加强规划执行监督执法，杜绝“无规划就建设”“边规划边建设”行为。抓住省里推进全域国土综合整治政策机遇，以县级层面统筹谋划一个或数个连片行政村。
（二）因时因势调整工作着力点 1. 着力巩固脱贫成效。整合扶贫、民政、卫健、人社等部门数据资源，建好防返贫监测平台，完善常态化跟踪监测和动态预警体系。严格落实后续帮扶措施，引导社会保险资源参与防返贫工作，可完善和推广减贫中心和“三双”扶贫模式经验。建议市级层面出台方案，构建市场化农村减贫和农民增收长效机制，用就业、参股、分红等形式将群众联结起来，实现困难群众由“单打独斗”向“集体作战”转变。
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着力强化产业支撑。建议各县市区加强县级层面统筹谋划，根据本地资源禀赋，明确几个农业主导产业，上升到县级经济发展总体规划和“十四五”规划。要完善农业产业链、供应链，大力引进和培育农业产业化龙头企业，加快补齐加工、冷链、物流等方面短板。已有龙头企业带动的地方，进一步在发展农业板块基地上下功夫，为龙头企业扩大生产提供充足原料。推进产业融合发展，牢固树立“一切农产品都是旅游产品”思路，促进农业与文化、旅游、教育、康养等产业深度交叉融合，建设一批观光、— 7 —
度假、康养基地。加强农业品牌建设，从市级层面制定出台相关农产品及深加工行业标准，从市级层面对农业品牌进行系统整合再造，打造省级、市级特色农产品公共品牌。
3. 着力完善基础设施。做好“建”和“养”两篇文章。“建”的方面，更加注重整体谋划和系统思维，推广嘉鱼打包修建农村公路做法，以县为单位，每年通盘考虑全县交通、水利、文体等基础设施建设总量和布局，分类打包对外招标，引进优质施工企业统一建设，提升基础设施供给质量。“养”的方面，落实基础设施养护责任主体和经费保障。以农村公路养护为例，探索推广“路长制”，经济条件允许的县市区可探索成立乡镇农村公路养护所，县级财政对农村公路养护资金缺口予以适当补贴；经济较为困难的地方可探索将公益性岗位用于公路养护。
（三）由内而外转变工作理念 1. 政府要主动由“指挥员”向“服务员”转变。充分发挥市场配置资源的决定性作用，进一步明确政府职责定位，政府侧重做好产业发展规划，配套基础设施，搭建发展平台，公平处置矛盾纠纷，优化营商环境，服务市场主体。领导干部要增强依法用权意识和依法行政能力，以自身守法培养村民契约精神，为市场主体营造良好信用环境。各级政府和党员干部要当好企业和群众的“中间人”，比如在企业流转土地时，可先由乡镇政府与老百姓签订流转协议，乡镇政府再与企业签订协议，农民如有意见和— 8 —
诉求则直接向政府反映，减少企业与群众的直接接触，让企业能心无旁骛发展生产。
2. 引导群众由“惯性依赖”向“主动参与”转变。要通过正反面典型宣传教育，在农村形成“懒惰贫穷可耻，劳动致富光荣”的鲜明导向。建议市县相关部门常态化开展“脱贫之星”评比活动（后期可更名为“乡村振兴之星”），每年树立一批先进典型。村级可以通过“村湾夜话”等形式，邀请本村致富能手分享经验。要尊重和保障农村群众依法行使自治权，乡村规划、产业发展、基础设施完善、资金分配等各方面与农民切身相关的事情，要广泛征求群众意见，与农民商量着办。要探索优惠政策分步退出机制，通过村规民约，建立享受惠农政策与农民辛勤劳动挂钩机制。
3. 推动发展模式由“粗放发展”向“内涵式发展”转变。更加深入贯彻新发展理念，把“绿色”作为乡村振兴的底色，不挖山、不填湖、慎砍树、少拆房，保护古民居、古村落，发展乡村旅游、康养等产业，努力把绿水青山变为金山银山。要整合基层综合执法力量，运用信息化手段加强生态环境破坏监测预警，国家明令禁止地污染企业和落后产能，一律不许下乡进村，对破坏生态环境行为一律严肃追责问责。
（四）切实强化要素保障 1.。
要聚焦解决“人”的问题。一方面，努力培养基层带头人。深化村主职干部职业化管理制度，吸引优秀人才进入村“两委”— 9 —
班子，拓展职业晋升空间，着力改变“能人不愿当村官”现象。加大从优秀群体中发展党员力度，形成人才干部梯队。另一方面，努力培养农村专业技术人才。建议优化农民职业技能培训，畅通培训意愿征求反馈机制，提高培训针对性和实效性。更加注重种植养殖大户、新型职业农民、专业合作社带头人、“土专家”等致富能手和技术人才培养。比如，崇阳县成立了“乡村振兴学院”，邀请基地带头人去讲课，取得良好效果。
2. 要统筹解决“钱”的问题。政府资金方面，建议积极同省有关部门对接，推动涉农资金统筹整合相关政策与乡村振兴现实需求相衔接，发挥财政资金撬动作用。农民自有资金方面，要深化农村集体产权制度改革，对集体“三资”进行货币化盘点和股份制改造，鼓励集体经济组织以此为资本参与乡村振兴。建议市级层面研究出台农村土地经营权、集体经营性建设用地和其他集体财产担保抵押办法，鼓励金融机构开发农村融资产品，优化农村金融服务供给。社会资金方面，鼓励农村对外招商引资，建议对投入乡村的社会资本予以适当的贷款、税收等政策优惠，推动“资本下乡”。同时，要加强利益共同体建设，防止社会资本侵蚀农民利益现象。
3. 要稳妥解决“地”的问题。一是深化经营权流转管理。建议市级层面建立农村土地产权流转交易平台，出台交易管理办法和价格指导细则，指导和服务农村土地流转。二是探索宅基地— 10 —
““三权”分置”改革。选取个别有条件的乡镇先行先试，探索宅基地自愿有偿退出和使用权登记、抵押、流转入市，吸引社会资本流向农村。三是优化农村用地布局。在坚守耕地红线基础上，整合农村建设用地，将一定比例的年度新增建设用地用于支持农村新产业、新业态项目，保障乡村振兴合理的用地需求。
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